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發(fā)布時(shí)間:2021-04-16作者:科谷摘編
我們通常所講的“產(chǎn)業(yè)基金”,其實(shí)并不是一個(gè)正式的法律概念,也不能和發(fā)改委[2016]2800號(hào)文規(guī)定的政府出資產(chǎn)業(yè)基金劃等號(hào)。其實(shí)質(zhì)上,可以理解為是私募股權(quán)投資基金。本文除了對(duì)實(shí)踐中所稱“產(chǎn)業(yè)基金”的含義進(jìn)行了梳理和比較外,還對(duì)產(chǎn)業(yè)基金中政府出資的認(rèn)定規(guī)則進(jìn)行了歸納整理。同時(shí)對(duì)政府平臺(tái)公司的出資是否屬于政府出資等常見問題,進(jìn)行了較為詳細(xì)的探討。歡迎添加作者微信xujizhang2013交流探討。
⊙一、何為產(chǎn)業(yè)基金?
⊙二、產(chǎn)業(yè)基金監(jiān)管規(guī)則的確定
⊙三、產(chǎn)業(yè)基金中政府出資的認(rèn)定
⊙四、政府平臺(tái)公司的出資是否為政府出資?
實(shí)踐中,我們經(jīng)常能遇到所謂“產(chǎn)業(yè)基金”的項(xiàng)目,業(yè)務(wù)交流中也經(jīng)常提到這個(gè)詞。但可能有不少人,其實(shí)并不清楚什么叫“產(chǎn)業(yè)基金”,遑論其監(jiān)管框架。有時(shí),甚至?xí)腥藢⑵浜驼鲑Y產(chǎn)業(yè)基金等同。另外,對(duì)產(chǎn)業(yè)基金中的政府出資的認(rèn)定,也有許多人會(huì)存在疑惑,典型的如政府平臺(tái)公司出資性質(zhì)的認(rèn)定問題。
本文將從“產(chǎn)業(yè)基金”的基本概念出發(fā),通過相關(guān)概念的比較,明晰“產(chǎn)業(yè)基金”的內(nèi)涵和監(jiān)管規(guī)則。然后在比較產(chǎn)業(yè)基金政府出資認(rèn)定規(guī)則的基礎(chǔ)上,探討實(shí)踐中討論比較多的問題。即:政府平臺(tái)的出資是否屬于“政府出資”這一點(diǎn)來進(jìn)行分析,以期通過層層遞進(jìn)的方式,逐一分析上述問題。
>>>>1、發(fā)改委的規(guī)定
從字面意義上理解,主要投資于某一產(chǎn)業(yè)的基金我們即可稱之為產(chǎn)業(yè)基金。目前有明確關(guān)于產(chǎn)業(yè)基金定義的文件,是國家發(fā)改委(原國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì))于2006年制定但未正式下發(fā)的《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》。根據(jù)該辦法的定義,所謂產(chǎn)業(yè)基金是指:
一種對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的結(jié)合投資制度,即通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司,由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn),委托基金托管人托管基金資產(chǎn),從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組和基礎(chǔ)建設(shè)投資等實(shí)業(yè)投資。
可以看出,國家發(fā)改委的上述定義并沒有將產(chǎn)業(yè)基金的投資方向限定為某一類產(chǎn)業(yè)(即停留在字面意義上),主要是從投資方向(未上市公司股權(quán))、經(jīng)營原則(利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān))、組織形式(公司制)和投資領(lǐng)域(列舉了三大類)等方面進(jìn)行了界定。另外,雖然該文件沒有明確產(chǎn)業(yè)基金的募集方式,但是第九條“只能向確定的投資者發(fā)行基金份額”的規(guī)定來看,產(chǎn)業(yè)基金的募集也僅限定于“私募”方式。
然而,該管理辦法一直未正式下發(fā),因此該法規(guī)中對(duì)產(chǎn)業(yè)基金的系列規(guī)定也屬于未實(shí)施(未生效)的狀態(tài),諸如產(chǎn)業(yè)基金需要發(fā)改委核準(zhǔn)、發(fā)起人需要3年以上產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn),擬募集規(guī)模不低于1億元,不得從事貸款、資金拆借業(yè)務(wù)等等。
>>>> 2、實(shí)踐中的理解
由于沒有其他書面文件有更加明確、直接的規(guī)定,因此當(dāng)我們?cè)谔峒爱a(chǎn)業(yè)基金的時(shí)候,一般仍會(huì)參照該管理辦法中的定義,但是也僅是沿用了這一個(gè)概念,實(shí)際上的監(jiān)管規(guī)則和投資運(yùn)作方式則有“天壤之別”。
諸如在組織形式上,目前產(chǎn)業(yè)基金的組織形式選擇更加豐富,除了公司制外,也可以選擇有限合伙和契約制,在實(shí)踐中往往有限合伙型更加常見。另外在投資運(yùn)作上,除了單純的股權(quán)投資外,也可以采用股債結(jié)合的模式。
在實(shí)踐中,產(chǎn)業(yè)基金這一概念在“政府類業(yè)務(wù)”中比較常用,典型的如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。和普通的VC和PE的投資邏輯不同,這類“產(chǎn)業(yè)基金”一般沒有業(yè)績對(duì)賭、優(yōu)先清算等安排,風(fēng)控措施主要是優(yōu)先劣后安排、差額補(bǔ)足等,退出方式也主要是以基金份額回購或者到期清算為主,資金來源主要是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。
但是,需要指出的是,對(duì)于集中投資于某一領(lǐng)域的基金我們一般也會(huì)稱之為“產(chǎn)業(yè)基金”(即字面意義上的),如上市公司設(shè)立的產(chǎn)業(yè)并購基金。
>>>>3、法律上的界定
可以看出,單純的產(chǎn)業(yè)基金實(shí)際上并沒嚴(yán)格的、正式的法律定義,筆者認(rèn)為,我們通常所指的產(chǎn)業(yè)基金有如下幾個(gè)特征:
(1)非公開方式募集資金(注:有時(shí)候可能是全自有資金);
(2)基金財(cái)產(chǎn)由管理人管理;
(3)主要投資于非上市公司的股權(quán)。
因此,根據(jù)目前對(duì)私募基金的監(jiān)管框架,產(chǎn)業(yè)基金實(shí)際上可以理解為私募股權(quán)投資基金,在政府類業(yè)務(wù)和上市公司產(chǎn)業(yè)并購中這一稱謂比較常見。
值得注意的是,產(chǎn)業(yè)基金和政府出資產(chǎn)業(yè)基金是兩個(gè)不同的概念不能劃等號(hào)。
根據(jù)發(fā)改委2800號(hào)文的規(guī)定,政府出資產(chǎn)業(yè)基金有兩個(gè)基本屬性,一是含有政府出資,二是投資于未上市公司的股權(quán),雖然兩者投資范圍都已未上市公司股權(quán)為主,但若產(chǎn)業(yè)基金的資金來源中沒有“政府出資”,則不能被認(rèn)定發(fā)改委2100號(hào)文項(xiàng)下的政府出資產(chǎn)業(yè)基金。
可見,產(chǎn)業(yè)基金的范圍政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的廣,前者涵蓋了后者。
如上部分所述,產(chǎn)業(yè)基金作為一種業(yè)務(wù)中的稱謂目前并沒有正式的法律界定,在監(jiān)管規(guī)則上,根據(jù)具體情形,可能需要接受多部委的監(jiān)管。因此,本部分將結(jié)合各部委的監(jiān)管文件,理清產(chǎn)業(yè)基金與私募投資基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金、政府投資基金的關(guān)系,以明確其監(jiān)管規(guī)則的適用問題。
>>>> 1、私募基金的監(jiān)管演變
在2013年以前,私募股權(quán)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實(shí)際上主要由發(fā)改委監(jiān)管,發(fā)改委也發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》、《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》等系列針對(duì)私募股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)投資的監(jiān)管規(guī)則。
2013年中央編辦印發(fā)《關(guān)于私募股權(quán)基金管理職責(zé)分工的通知》(中央編辦發(fā)[2013]22號(hào)),明確證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)私募股權(quán)基金的監(jiān)督管理,隨后2014年中央編辦綜合司印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資基金管理職責(zé)問題意見的函》(編綜函字[2014]61號(hào)),明確證監(jiān)會(huì)為創(chuàng)業(yè)投資基金的主要監(jiān)管部門。
但是值得注意的是,雖然上述兩個(gè)文件明確了私募股權(quán)基金和創(chuàng)業(yè)投資基金的監(jiān)管部門,但是對(duì)于發(fā)改委之前發(fā)布的相關(guān)規(guī)定是否仍然適用并未明確。
在此之后,私募股權(quán)基金由發(fā)改委監(jiān)管該由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管,證監(jiān)會(huì)也在2014年發(fā)布了《私募投資基金監(jiān)管管理暫行辦法》,并授權(quán)基金業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)私募基金進(jìn)行自律管理,基金業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)授權(quán),亦發(fā)布了一系列的自律規(guī)則,并根據(jù)投資標(biāo)的的不同,私募基金分為證券、股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資和其他等四大類。
2015年財(cái)政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》,對(duì)政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)算管理等工作進(jìn)行了規(guī)范。發(fā)改委于2016年和2017年亦先后發(fā)布了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》和《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引(試行)》,對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的募集、投資、管理、登記、退出等環(huán)節(jié)的操作機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范。
從上述規(guī)則,對(duì)于政府出資/投資的私募股權(quán)類的基金存在多重監(jiān)管的情形。
>>>> 2、各部委的定義對(duì)比
私募投資基金 |
政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金 |
政府投資基金 |
|
部門 |
證監(jiān)會(huì) |
發(fā)改委 |
財(cái)政部 |
法律依據(jù) |
《私募投資基金監(jiān)管管理暫行辦法》 |
《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》
|
《政府投資基金暫行管理辦法》 |
發(fā)布時(shí)間 |
2014-8-21 |
2016-12-30 |
2015-11-12 |
定義 |
私募投資基金是指在中華人民共和國境內(nèi),以非公開方式向投資者募集資金設(shè)立的投資基金。 |
本辦法所稱政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金,是指有政府出資,主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。 |
由各級(jí)政府通過預(yù)算安排,以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立,采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式,引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。 |
通過對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),證監(jiān)會(huì)“私募基金”的概念最為寬泛,將所有非公開發(fā)行的基金都囊口在內(nèi),而發(fā)改委和財(cái)政部的規(guī)則,則僅針對(duì)政府出資/投資類的股權(quán)投資基金。
綜上,產(chǎn)業(yè)基金的監(jiān)管規(guī)則適用需要具體分析,首先其應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為私募股權(quán)投資金,應(yīng)符合證監(jiān)會(huì)監(jiān)管規(guī)定和基金業(yè)系會(huì)的自律規(guī)則;若有政府出資背景,還應(yīng)當(dāng)接受發(fā)改委、財(cái)政部的監(jiān)管。
除此之外,若本地政府部門發(fā)布了關(guān)于產(chǎn)業(yè)基金的監(jiān)管規(guī)則,還應(yīng)當(dāng)遵守此類地方性政府規(guī)章的規(guī)定。
如前所述,產(chǎn)業(yè)基金根據(jù)是否有政府出資,將面臨不同的監(jiān)管規(guī)則,而在不同的監(jiān)管規(guī)則之下,產(chǎn)業(yè)基金的登記備案、投資運(yùn)作方等方面也有很大差別,比如政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金不得從事名股實(shí)債,對(duì)單個(gè)企業(yè)的投資額不得超過基金資產(chǎn)總值的20%等等。
另外,如果認(rèn)定有“政府出資”應(yīng)當(dāng)辦理雙重備案登記,即同時(shí)在中基協(xié)的資管業(yè)務(wù)報(bào)送平臺(tái)和發(fā)改委的登記系統(tǒng)填報(bào)信息。
因此,對(duì)于產(chǎn)業(yè)基金的管理人而言判斷基金中是否有政府出資顯得尤其重要。
>>>> 1、相關(guān)規(guī)則的梳理
發(fā)改委和財(cái)政部都有相應(yīng)文件對(duì)此做了相關(guān)規(guī)定,但是兩者表述上有所差別,發(fā)改委稱之為“政府出資”,財(cái)政部為“政府投資”相關(guān)規(guī)定如下表所示。
部委 |
法規(guī) |
相關(guān)定義 |
發(fā)改委 |
《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》(發(fā)改財(cái)金規(guī)[2016]2800號(hào)) |
政府出資資金來源包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、中央和地方各類專項(xiàng)建設(shè)基金及其它財(cái)政性資金。 |
《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引(試行)》(發(fā)改辦財(cái)金規(guī)[2017]571號(hào)) |
本指引所稱政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金,是指有政府(含所屬部門、直屬機(jī)構(gòu))直接或委托出資,主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金; |
|
財(cái)政部 |
《政府投資基金暫行管理辦法》(財(cái)預(yù)[2015]210號(hào)) |
本辦法所稱政府出資,是指財(cái)政部門通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排的資金。 |
發(fā)改委2800號(hào)文通過列舉資金來源的方式對(duì)政府出資進(jìn)行界定,即政府出資的資金來源包括了如下三大類:
財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資
中央和地方各類專項(xiàng)建設(shè)基金
其他財(cái)政性資金
另外,發(fā)改委4月份發(fā)布的《登記指引》進(jìn)一步明確了政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的含義,即指由政府(含所屬部門、直屬機(jī)構(gòu))直接或委托出資。
財(cái)政部210號(hào)文也對(duì)“政府出資”的資金來源作了列舉式的規(guī)定,即政府出資是指:
財(cái)政部門通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排的資金
根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第五條的規(guī)定:
預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。
由此可以看出,財(cái)政部210號(hào)文有關(guān)政府出資主要是指通過財(cái)政預(yù)算安排的資金。根據(jù)預(yù)算法,中央預(yù)算及地方預(yù)算須經(jīng)全國人民代表大會(huì)、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表常委委員會(huì)批準(zhǔn)。
>>>> 2、發(fā)改委和財(cái)政部的規(guī)定對(duì)比
從發(fā)改委和財(cái)政部對(duì)“政府出資”和“政府投資”的定義來看,兩者既有相同之處又有區(qū)別。
共同點(diǎn)就是不論政府出資/投資比例的大小,只要產(chǎn)業(yè)基金的資金來源中含有列舉范圍內(nèi)的資金都會(huì)被認(rèn)定為“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”或者“政府投資基金”。
但是區(qū)別也比較明顯,首先在資金來源上,發(fā)改委的范圍要比財(cái)政部的廣,除了財(cái)政性預(yù)算資金外,還包括了各類專項(xiàng)建設(shè)資金和其他財(cái)政性資金(這兩大類是否要求是預(yù)算內(nèi)資金存疑,歡迎大家指正),投資方式除了直接出資外還包括間接投資,另外投資主體不僅僅局限于財(cái)政部門。
兩者的區(qū)別對(duì)別如下圖所示:
發(fā)改委“政府出資”和財(cái)政部“政府投資”差異對(duì)比 |
||
發(fā)改委“政府出資” |
財(cái)政部“政府投資” |
|
出資主體 |
政府,含所屬部門、直屬機(jī)構(gòu) |
財(cái)政部門 |
資金來源 |
財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、中央和地方各類專項(xiàng)建設(shè)基金及其它財(cái)政性資金 |
一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排的資金 |
出資方式 |
- |
直接投資和委托投資 |
政府平臺(tái)公司、國有企業(yè)或者說全民所有制企業(yè)是否是“政府出資”一直是大家比較關(guān)注的問題。政府平臺(tái)公司(融資平臺(tái))是監(jiān)管部門從功能上進(jìn)行的分類,并不是嚴(yán)格的法律屬于,其可能是國有企業(yè)或者是全民所有制企業(yè)。下面僅以政府平臺(tái)公司為例進(jìn)行說明。
筆者認(rèn)為,這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面考量:
一是要認(rèn)定其資金性質(zhì),是否在發(fā)改委2800號(hào)文列舉的三大類型之內(nèi),重點(diǎn)問題是其是否屬于財(cái)政性資金;
二是投資方式,平臺(tái)公司的出資是否屬于發(fā)改委571號(hào)文規(guī)定的間接出資,即政府委托投資。
如果符合其中一方面,筆者認(rèn)為,政府平臺(tái)公司的出資應(yīng)當(dāng)會(huì)被認(rèn)定為“政府出資”。
>>>> 1、是否屬于財(cái)政性資金
首先,針對(duì)財(cái)政性資金的問題,筆者認(rèn)為,雖然政府對(duì)平臺(tái)公司的出資要納入國有資本經(jīng)營預(yù)算,但是城投公司再對(duì)產(chǎn)業(yè)基金的出資,不屬于預(yù)算法范疇內(nèi)的財(cái)政性資金,另外也不屬于專項(xiàng)建設(shè)的出資。因此,政府平臺(tái)公司的出資不屬于“政府出資”。
筆者認(rèn)為,這也符合目前的整體監(jiān)管思路,國發(fā)43號(hào)文和新預(yù)算以來,一直強(qiáng)調(diào)剝離政府平臺(tái)的融資職能,強(qiáng)調(diào)政府和平臺(tái)公司之間的格力,并要求平臺(tái)公司市場(chǎng)化運(yùn)作。在實(shí)踐當(dāng)中,在產(chǎn)業(yè)基金對(duì)接PPP項(xiàng)目時(shí),政府平臺(tái)公司一般也會(huì)被認(rèn)定為是社會(huì)資本方。
>>>>2、是否存在委托投資關(guān)系
除了分析資金性質(zhì)外,我們還要注意到發(fā)改委571號(hào)文對(duì)“政府出資”的進(jìn)一步解釋,即將政府出資分為直接出資和委托出資,這意味著城投平臺(tái)公司的出資或有可能是政府(部門)的委托出資,如果屬于這種情形,城投平臺(tái)的出資也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“政府出資”。但筆者認(rèn)為,這種委托出資應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的依據(jù)才可以認(rèn)定,即有明確的文件說明財(cái)政部門委托城投平臺(tái)將財(cái)政資金對(duì)產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行投資。
因此,筆者認(rèn)為,除非能明確政府平臺(tái)、國有企業(yè)或者全民所有制企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)基金的投資屬于政府(部門)的委托出資外,否則該等主體對(duì)產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行的投資不應(yīng)視為政府出資。