一、深刻認(rèn)識減污降碳一體謀劃的重要意義

    黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，推動我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得歷史性成就，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，碳排放強(qiáng)度顯著降低。2021年，全國地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達(dá)到87.5%，較2015年提高6.3個百分點(diǎn)；細(xì)顆粒物（PM2.5）年均濃度降至30微克/立方米，較2015年下降34.8%，藍(lán)天白云、繁星閃爍漸成常態(tài)。全國地表水國控?cái)嗝嫠|(zhì)優(yōu)良斷面比例較2015年升高18.9個百分點(diǎn)，劣Ⅴ類斷面比例下降8.5個百分點(diǎn)，清水綠岸、魚翔淺底景象不斷增多。截至2020年底，中國碳排放強(qiáng)度較2005年降低48.4%，非化石能源占能源消費(fèi)的比重達(dá)到15.9%，煤炭占能源消費(fèi)的比重由2005年的72.4%下降至56.8%。新能源汽車生產(chǎn)和銷售規(guī)模連續(xù)6年位居全球第一。

    在美麗中國建設(shè)邁出重大步伐、綠色低碳發(fā)展取得顯著進(jìn)展的同時，我們要看到，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，保護(hù)與發(fā)展長期矛盾仍然存在。2021年全國地級及以上城市中仍有四成左右空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)，PM2.5平均濃度較世界衛(wèi)生組織準(zhǔn)則值高出6倍；海河、黃河、遼河流域水資源開發(fā)利用率遠(yuǎn)超40%的國際公認(rèn)警戒線；單位GDP能耗、單位GDP用水量均為中等發(fā)達(dá)國家兩倍以上。力爭2030年前實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)峰、2035年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)時間緊、任務(wù)重，面臨艱巨挑戰(zhàn)。

    環(huán)境污染物與溫室氣體排放具有高度同根、同源、同過程特性和排放時空一致性特征，化石能源消費(fèi)、工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、居民生活等均是環(huán)境污染物與溫室氣體排放的主要來源，這意味著減污和降碳具有一致的控制對象，兩項(xiàng)工作在很大程度上可以協(xié)同推進(jìn)。面對環(huán)境質(zhì)量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求，《方案》錨定美麗中國建設(shè)和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，統(tǒng)籌大氣、水、土壤、固體廢物、溫室氣體等多領(lǐng)域減排要求，在科學(xué)把握污染防治和氣候治理整體性的基礎(chǔ)上，以碳達(dá)峰行動進(jìn)一步深化環(huán)境治理，以環(huán)境治理助推高質(zhì)量達(dá)峰，提升減污降碳綜合效能，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟(jì)效益多贏。

二、加快構(gòu)建減污降碳一體推進(jìn)的任務(wù)體系

    實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，要點(diǎn)是突出源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，手段是強(qiáng)化減污降碳的目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，途徑是通過減污和降碳兩個領(lǐng)域工作的深度耦合和同頻共振，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。

    一是強(qiáng)化源頭防控，加快形成有利于減污降碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)體系和消費(fèi)模式。我國生態(tài)環(huán)境問題根本上是高碳能源結(jié)構(gòu)和高耗能、高碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以柴油貨車為主的交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是造成我國大氣環(huán)境污染和碳排放強(qiáng)度較高的主要原因。《方案》把實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色升級作為減污降碳的根本途徑，要求大力支持電爐短流程工藝發(fā)展，水泥行業(yè)加快原燃料替代，石化行業(yè)加快推動減油增化，鋁行業(yè)提高再生鋁比例，加快再生有色金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動能源供給體系清潔化低碳化和終端能源消費(fèi)電氣化，嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)增長，重點(diǎn)削減散煤等非電用煤。加快推進(jìn)“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”，提高鐵路、水運(yùn)在綜合運(yùn)輸中的承運(yùn)比例。加快形成綠色生活方式，擴(kuò)大綠色低碳產(chǎn)品供給和消費(fèi)，推進(jìn)構(gòu)建統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品認(rèn)證和標(biāo)識體系。

    二是突出空間協(xié)同，更好發(fā)揮降碳行動對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的綜合效益。環(huán)境污染物與二氧化碳排放具有高度類似的空間聚集特征?？臻g分析結(jié)果表明，全國碳排放量排名前5%的網(wǎng)格，合計(jì)貢獻(xiàn)了全國二氧化碳排放總量的68%，同時貢獻(xiàn)了NOx排放總量的60%、一次PM2.5排放總量的46%和VOCs排放總量的57%，大氣污染嚴(yán)重區(qū)域與二氧化碳排放重點(diǎn)區(qū)域高度重疊。為此，在充分考慮碳排放氣候影響均質(zhì)性和污染排放空間異質(zhì)性的特征基礎(chǔ)上，《方案》提出要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)對能源和產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)作用，要求污染嚴(yán)重地區(qū)加大結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化力度，加快推動重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域落后和過剩產(chǎn)能退出；研究建立以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善和碳達(dá)峰目標(biāo)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入及退出清單制度；到2030年，大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域新能源汽車新車銷售量達(dá)到汽車新車銷售量的50%左右。通過加強(qiáng)空間協(xié)同調(diào)控，在落實(shí)全國降碳任務(wù)的同時，有效提升區(qū)域減排效益和環(huán)境改善效果。

    三是加強(qiáng)技術(shù)優(yōu)化，增強(qiáng)污染防治與氣候治理的協(xié)調(diào)性。統(tǒng)籌水、氣、土、固廢等環(huán)境要素治理和溫室氣體減排要求，優(yōu)化治理目標(biāo)、治理工藝和技術(shù)路線，強(qiáng)化多污染物與溫室氣體協(xié)同控制。在大氣污染防治方面，強(qiáng)調(diào)一體推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染深度治理與節(jié)能降碳行動，探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點(diǎn)。在水污染防治方面，大力推進(jìn)污水資源化利用，構(gòu)建區(qū)域再生水循環(huán)利用體系；推進(jìn)污水處理廠節(jié)能降耗及熱能利用技術(shù)。在土壤污染防治方面，優(yōu)化土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)技術(shù)路線，推動污染地塊植樹造林增匯，因地制宜規(guī)劃建設(shè)新能源項(xiàng)目。在固廢污染防治方面，強(qiáng)化資源循環(huán)利用，減少有機(jī)垃圾填埋，加強(qiáng)生活垃圾填埋場垃圾滲濾液、惡臭和溫室氣體協(xié)同控制。

    四是注重政策創(chuàng)新，形成減污降碳激勵約束機(jī)制。充分利用現(xiàn)有較為完善的生態(tài)環(huán)境制度體系優(yōu)勢，加強(qiáng)減污和降碳工作在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、市場機(jī)制等方面的統(tǒng)籌融合。推動將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)，制修訂相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化非二氧化碳溫室氣體管控，制定污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制可行技術(shù)指南、監(jiān)測技術(shù)指南。堅(jiān)持政府和市場兩手發(fā)力，研究探索統(tǒng)籌排污許可和碳排放管理，推動污染物和碳排放量大的企業(yè)開展環(huán)境信息依法披露，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和市場化手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

三、著力打造減污降碳一體實(shí)施的行動模式

“合抱之木，生于毫末；九層之臺，起于壘土；千里之行，始于足下”。減污降碳協(xié)同治理工作只有落地才能增效，推動減污降碳協(xié)同落地見效，需要在多層次、多領(lǐng)域推動試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)評價相關(guān)成效，加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，由點(diǎn)及面在全社會形成減污降碳高效協(xié)同的工作格局。

    一是開展多維度的減污降碳協(xié)同創(chuàng)新試點(diǎn)示范。充分考慮重點(diǎn)區(qū)域、城市、園區(qū)、企業(yè)的發(fā)展水平、資源稟賦、控排潛力，開展減污降碳協(xié)同創(chuàng)新，形成各具特色的典型做法和有效模式。區(qū)域?qū)用婕訌?qiáng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新，探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式。城市層面探索不同類型城市減污降碳推進(jìn)機(jī)制。產(chǎn)業(yè)園區(qū)層面探索資源能源集約節(jié)約高效循環(huán)利用的機(jī)制和方法，提高廢物綜合利用水平。企業(yè)層面探索實(shí)現(xiàn)多種污染物與溫室氣體協(xié)同減排的先進(jìn)技術(shù)，并探索打造“雙近零”排放標(biāo)桿企業(yè)。通過定期開展跟蹤評估，形成一批可推廣、可復(fù)制的典型經(jīng)驗(yàn)和案例。

    二是構(gòu)建減污降碳協(xié)同度評價體系?！斗桨浮肥状卧谖募刑岢鰠f(xié)同度概念，要求開展重點(diǎn)城市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)減污降碳協(xié)同度評價研究，并明確“到2025年，減污降碳協(xié)同度有效提升”的工作目標(biāo)。通過建立協(xié)同度評價體系，有效發(fā)現(xiàn)在減污降碳工作中存在的薄弱領(lǐng)域和主要問題，找到潛在的不協(xié)同和不夠協(xié)同的領(lǐng)域，為及時調(diào)整優(yōu)化工作重點(diǎn)和推進(jìn)策略提供參考依據(jù)；同時，通過統(tǒng)一基線的評價工作，在時間尺度上反映減污降碳工作的持續(xù)性進(jìn)展，便于橫向之間進(jìn)行比較，進(jìn)而為梳理總結(jié)特色工作和推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提供基礎(chǔ)。

    三是提升減污降碳協(xié)同治理基礎(chǔ)能力?！斗桨浮诽岢鲆攸c(diǎn)加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)政策，提升基礎(chǔ)能力。科技創(chuàng)新是推動減污降碳協(xié)同增效的核心驅(qū)動力，圍繞能源、電力、工業(yè)、交通、建筑以及生態(tài)碳匯等領(lǐng)域的減污降碳技術(shù)發(fā)展需要，加強(qiáng)科技落地和難點(diǎn)問題攻關(guān)。經(jīng)濟(jì)政策是落實(shí)《方案》的重要保障，推進(jìn)氣候投融資試點(diǎn)，推動實(shí)施有利于企業(yè)綠色低碳發(fā)展的價格、財(cái)稅、金融政策，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型?；A(chǔ)能力是提升減污降碳協(xié)同能力的根本支撐，拓展完善天地一體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，健全排放源統(tǒng)計(jì)調(diào)查、核算核查、監(jiān)管等制度，研究建立固定源污染物與碳排放核查協(xié)同管理制度，實(shí)行一體化監(jiān)管執(zhí)法。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院